Content #
撇开农业税应否取消、我国农业税是否实际上是用于供养基层干部这些近些年来学界和政界争论得十分激烈的更为全国性的宏观问题，小镇乡村干部在此时所表达和抱怨的，实际上是现行政策与社会环境下农业税征收政策在执行过程中所遭遇到的特殊困难。说句公道话，这样一些属于“地方性知识”（吉尔兹，2000）或更准确地如杨念群所称的“地方感”（杨念群，2004）的困难是不大为习惯于从事宏观研究的学者们所关注的，他们所关注的往往是一些带有全局性、主导性、战略性和政治正确性的大话语，而非这些新旧政策交替杂陈过程中所出现的技术性矛盾。例如，他们知道农民负担沉重已经或必将继续影响农村的发展和稳定，便主张减轻农民负担；他们认为农业税费实际上主要用于供养乡村基层干部，便力主以“倒逼效应”来进行乡镇机构改革（参见李芝兰、吴理财的分析，2005），或干脆取消乡镇政权，搞“乡镇自治”或“乡派”，将多余的乡村干部打发回家。（参见邓大才，2001；徐勇，2003；于建嵘，2003）
但事实上，只有身临其境的地方和基层政府以及那些具有丰富行政经验的中、高层领导者才更加清楚地知道改革所面临着的选择限制和社会成本。他们知道，因为历史原因而已经多余出来的乡村干部实际上是很难用打发回家这样的改革方案来化解的，那样做实际上是在化解农村社会底层不稳的同时却又在制造一个农村社会中、上层精英的不稳，而这种不稳在任何时候，尤其是在一个社会加速转型时期给国家和社会所带来的损害可能较前者更为直接和紧迫，也更加具有操作上的危险性。因为从政治稳定的角度看，底层精英的不稳往往是促成弥散状态的底层不满被转化为实际社会对抗的关键因素，因此也是更加不可取的政策选项。
运思于此，倒使我想起了电视连续剧《走向共和》中慈禧太后的一句台词：“兴一利必生一弊。”这话不知是历史上慈禧本人所言还是剧本所设计的台词，不过它倒的确十分准确地把握到改革比革命所面临着的更大困境和更为局促的行为选择空间的特点。（可参见亨廷顿的相关研究。亨廷顿，1988）
事实上，这样的改革困境我们在近30年来的历史进程中已经屡屡遭遇，而小镇的乡村干部无非是站在他们所处的特定场域中去再一次体验。其实，不仅是小镇的干部，就是高于小镇的大江区、H市和省里的干部也未必就不清楚新政策所带来的困境。因此，他们实际上根本不可能采纳那种具有“意识形态正确性”却缺乏可操作性，或者说从根本上就是在添乱的取消乡镇政权和将多余干部打发回家的整体式改革方案（这些方案名为改革，实际上是对现存秩序的一种“革命”式颠覆，如果有哪个当权者采纳这些方案，将是政治上的幼稚和低能），而只能采取控制基层干部现有编制，花若干年的时间，用自然退休去逐步消化基层政府臃肿的这一更为温和务实的点滴式慢性疗法。
这样，他们也就不能不继续面临收税养人这一虽然不尽合理却也无法避免的现实。这就是为何他们既要坚决执行中央的减负政策，却又要下达严格的税收任务的原因所在。他们是否知道在这两者之间本身就存在根本的矛盾，而使乡村干部无法操作呢？也许知道，也许不知道。若说知道，我们可以从现行政治—行政体制具有层层奉上的特点中获得解释，即理解的要执行，不理解的也要执行。若说不知道，则可以从我国政治与行政体制的信息反馈特点中得到理解。一般而言，在这一体制中，由于存在着信息自下而上层层屏蔽和筛选的特点，政策制定者很难预先充分估计到某项政策出台之后可能产生的复杂影响，它只能采取试错的方式，在政策的推行过程中去逐步发现和修正其负面作用；另一方面，在权力和责任并不均等的现行体制下，政策执行的中间环节也更宁愿以下层在政策推行过程中所遭遇到的困难去提醒政策制定者完善和调整该政策，而不愿意以违背上级意愿的方式，通过更为前瞻和主动的方式进行预先的忠告和进言。
这两年我们所经历的从力图通过税费改革减轻农民负担到中央政府最终宣布在5 年内彻底取消农业税这一政策的摸索与转变过程，就十分清楚地反映出上述特点。其实，不管是通过何种方式、何种渠道，政策制定者们都并不是在一开始就十分清楚地意识到税费改革不仅不能从根本上解决农民负担，反而会给地方基层造成新的财政危机这一局面。因此，只有当这一政策的推行本身将问题或问题的前景逐步清晰地展现在决策层面前的时候（这就是学界所称的“倒逼”与“反倒逼”的博弈。参见李芝兰、吴理财，2005），他们才最终做出了彻底取消农业税的决策。（其实，就是这一新的政策也可能产生始料未及的复杂影响。例如，它可能会使土地权属的矛盾全面凸显，只不过当这一问题前景尚未完全充分地展现在决策层面前，使他们感到不解决这一矛盾就将发生重大问题之时，他们也许不会将注意力完全放在这上面罢了。）
From #
小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释